本港安老服務政策一向為人詬病，政府一直以「居家安老為本，院舍照顧為後援」的方針，提供安老服務，但時至今日，居家安老支援服務仍嚴重不足，數以萬計長者仍居住在環境擠迫的安老院舍中，一場第5波疫情，長者傷亡慘重，更凸顯出現行安老服務政策千瘡百孔。
隨着人口老化問題持續，安老服務需求更加迫切，新一屆政府如何制定政策拆解難題，成為民生關注焦點。
《堅雜誌》訪問了社福界權威學者、港大社會工作及社會行政學系榮休教授周永新；以及安老業界及基層團體，就現行安老福利政策提出改善意見。周永新提出，政府應全面檢討安老院設施，引入全面買位制度，不能再容忍數萬名長者只屈居於「一張床、一個櫃桶」的範圍，並應就貧窮問題進行深入研究，才能做到精準扶貧。
文：本刊記者 圖：黃冠華、資料圖片
統計處數字顯示，2021年本港有超過145萬名65歲或以上長者，佔整體人口近20%，當中超過96萬人為長期病患者，安老事務委員會亦曾推算，同期有66,000名長者需要長期護理服務。
不過，政府資料卻顯示，現行安老服務遠遠未能應付需求。截至2021年底，全港793間持牌安老院舍共提供73,100個宿位，約有59,600名長者居住，但仍有近24,000名長者輪候資助安老院宿位，平均輪候時間長達20個月。同期亦有4,100多人輪候「綜合家居照顧服務」及「改善家居及社區照顧服務」，另有2,300多人輪候「長者日間護理中心」，平均輪候時間為6至7個月。
學者周永新：「問題一環扣一環，根本無解決。」
港大社會工作及社會行政學系榮休教授周永新接受訪問時指出，安老服務問題一直存在：「香港人居住面積小，老人家有病或行動不便，就難以照顧自己，唯一辦法就是送去安老院。然而，大部分私營安老院環境欠佳，而居家安老說得好聽，但支援服務不足，問題一環扣一環，根本無解決。」
正因為這個存在已久的問題，在第5波疫情爆發時，安老院近乎全面淪陷。當時，公立醫院急症室爆滿，表明拒絕收輕症患者，包括安老院確診長者。留在院舍的確診長者因環境問題，未能安排地方隔離，最終導致98%安老院爆疫。
第5波疫情長者傷亡慘重 點名陳肇始羅致光負責
引發這種情況，周永新指摘政府未有作出應對，他點名食物及衞生局局長陳肇始和勞工及福利局局長羅致光要負責。他認為，當公立醫院急症室爆滿，未能接收確診患者時，身為局長的陳肇始便應決定如何處理：「應該要即時召喚所有私家醫院、私人診所、私家醫生、醫療團體組織，全部一齊開會，一齊想辦法，不能不做點事。」
直至安老院舍爆發時，羅致光亦應尋找非政府機構協助，將未染疫的長者送往隔離：「香港有很多由非政府機構或團體管理的營地，有大量宿位，羅致光當時應做點事，找他們幫手解決問題，不能只叫院舍不要送往醫院，不送便死人了。」
經營院舍如做生意 私營安老院為人詬病
周永新認為，香港的安老服務發展並不正常，院舍宿位長期供應不足，政府資助制度亦存在缺陷。根據政府資料顯示，由政府資助的津助院舍或合約院舍，地方由政府提供，設有既定標準，環境最好，但因數量少，每個宿位成本高，形成入住需要輪候。其次，參加政府「買位」計劃的私營院舍，亦需要按既定空間標準及人手比例提供服務，兩者宿位合共約3萬個。
其餘沒有獲政府資助的私營安老院，則最為人所詬病，因大部分入住的長者都是綜援受助者，平均每人每月收費約8,000至9,000元。周永新說：「經營院舍當成一盤生意，要『睇餸食飯』，按住這個數目去經營。」法例上雖規定院舍須按住客比例聘請護士，但大部分私營院舍因經營成本限制而請不到人，當長者出現問題就只能送往醫院。
不論是否有疫情，周永新認為政府都要全面檢討本港的安老院舍施設：「整個院舍內沒有一個護理人員，不要說醫生，護士也沒有。負責營運及管理院舍的人又全無醫療常識，加上香港基層醫療服務又發揮不到作用……其實這個問題說了10多20年，若然不作出改善。即使沒有疫情，我們是否願意繼續看到，數萬名要入住院舍的長者，只得一張床位、一個櫃桶大小的空間？」
建議年花數十億元 全面向私營安老院買位
過往政府曾將部分「綠化地帶」劃為興建安老院的土地，增加宿位供應，候任特首李家超在政綱中亦提出研究利用「綠化地帶」，興建更多長者院舍。然而，周永新認為新建安老院需時多年，遠水不能救近火，因此他建議一個用「錢」來即時處理問題的方法：全面向私營安老院「買位」，讓私營安老院有資源，能夠即時提高工作人員薪酬、改善環境及設施，減少院舍擠迫情況。
周永新舉例，一間原本容納30人的安老院，因政府「買位」而令資源增加，變成同一地方即使收20人，也能經營並有盈利。政府全面「買位」，現有經營者或會因有利可圖而擴大發展規模，並吸引新的經營者加入，增加宿位之餘亦可改善院舍環境：「最緊要錢，政府不出錢，說再多也沒用。要看政府是否願意增撥資源，金額當然不少，以現時大約4萬個私營安老院宿位計，政府若全面『買位』，可能一年要多花數十億元。」
居家安老支援不足 獨居長者未被照顧
除了安老院舍，政府亦須解決居家安老支援服務不足。周永新認為同樣是資源問題：「如果政府出多些錢，自然有人提供服務。」全港約有30萬戶獨居長者或兩老住戶，都需要長者居家安老支援服務：「這些長者可以照顧自己，但獨居有很多問題，有時行動不太靈活，需要協助。」
周永新提出，30年前房屋署曾在20多個長者較多的屋邨，推行「屋邨老人社區服務計劃」，支援有需要長者住戶。當時在這些長者單位內，安裝了多個求救鐘，連接到管理處，當長者有事發生就可按鐘求救，管理處可即時提供協助。計劃亦包括聯絡長者單位附近的住戶，不時留意長者情況，可惜2003年因政府出現財赤，計劃被迫取消。周永新建議恢復推行這類計劃，反正所需資源有限：「其實李家超提出的支援網絡，以前一早已經想到，一定要這樣做。」
設立配對企業 助長者購買安老服務
現時長者社區支援服務，例如送飯、陪診、清潔等，一般由非政府機構提供；而兩年前由社會福利署推行，名為「長者社區照顧服務券」的試驗計劃，以「錢跟人走」資助模式，因應個人需要讓長者選擇合適自己的社區照顧服務，可惜市場不太認識這項計劃，周永新認為會導致大部分服務繼續由非政府機構提供，未能發揮市場調節功能。
部分長者只能夠倚靠政府提供的「照顧券」，在市場購買服務，才能做到居家安老，但大前提是市場上要有人提供相關服務。周永新建議可在社區設立配對服務企業，專責協助長者配對服務：「即是有個中間人，能夠聯絡一班人，可以提供清潔、膳食或其他服務，可接受長者用『照顧券』買服務，做個配對，這樣才有得做。」
兩名長者一名貧窮 貧窮線作用成疑
安老問題之中，長者貧窮情況亦令人關注。政府2021年11月公布的《2020年香港貧窮情況報告》顯示，本港貧窮人口達165.3萬人，創2009年有紀錄以來新高，其中583,600人為65歲或以上長者，佔當時長者人口45%，即差不多每兩名長者便有一人貧窮。雖然政府2013年訂立首條官方貧窮線，作為了解貧窮情況並制訂扶貧政策，但多年來經常被批評未能對症下藥，導致「越扶越貧」。
曾任扶貧委員會委員的周永新指出，訂立貧窮線的原意，是逼使政府訂立滅貧時間表，但政府選用最容易的計算方法，只按統計處住戶入息中位數的一半釐定，只反映到「相對貧窮」情況：「經濟向好，市民收入高了，條線便提高，但仍有同樣數目的人在下面，所以香港永遠有大約20%貧窮人口，即是發揮不到作用，有沒有貧窮線也差不多。唯一知道的是，有多少長者貧窮、多少兒童貧窮，或者在職貧窮有多少人。」
政府未能照顧需要 令人墮入貧窮之中
政府雖然未有採取以不同群組的生活模式制定貧窮線，周永新建議當局可根據相關數據再進行兩個深入研究，以達至精準扶貧目的。其中一個是研究不同群組的貧窮成因。他舉例，經常有人說長者有物業未必窮，但其實這是沒有收入的資產，日常還有管理費、維修費等開支，因此應要撇除沒有收入的資產，只計算有收入的資產包括儲蓄、股票等，再了解其開支，從而研究其貧窮成因。
另一項應深入研究的是，政府現行扶貧措施的成效。周永新認為，政府要了解個別措施是否切合受助者需要：「尤其在第5波疫情中看到，長者並非需要錢，而是得不到日常應有的保健服務，例如每年健康檢查、醫療服務等等。今次情況可以發現，指定醫院發揮很大作用，是否可以延續？或者長者健康中心可否做得更好？」他相信兩項研究可反映到不同群組人士，並非只因收入低於某水平而貧窮，而是因為政府未能照顧其需要，而墮入貧窮之中。
出任公職30年 董建華積極採納意見
周永新2013年退休前，曾有30年時間出任多個政府公職，向政府提供不少政策意見，政府很多時亦會採納。他舉例，1997年回歸後特區成立，時任行政長官董建華上任前，已透過社會福利署委託他進行一項有關長者綜援金的研究，他直接向領取綜援的長者了解需要，再向政府提供加幅建議，最終政府決定調高長者綜援金額300元，是當時長者綜援基本金額的20%。
他再舉另一例子，仍是董建華在任期間。在一次會議上，董建華提出因應經濟復蘇，可否做點事？當時財金官員反對，指政府仍有赤字。適逢當時尋求安樂死的四肢癱瘓人士鄧紹斌（斌仔）去信董建華，周永新便藉此向董建華提出建議：「當時董生說未回信給斌仔，因不知如何回應，我說斌仔有領取傷殘人士綜援，建議可否增加100元，涉及10多萬名傷殘人士，數目不多，政府亦有所交代，董生即時接受，並要求財金官員辦妥。」
研究設立退休保障 與林鄭月娥「反面」
不過，一向溫和的周永新卻因為研究退休保障一事與政府「反面」。事緣在2013年，時任政務司司長兼扶貧委員會主席林鄭月娥邀請已退休的周永新「出山」，研究退休保障，當時他一口答應。翌年8月，周永新與研究團隊提交《香港退休保障的未來發展研究報告》，建議設立全民老年金，但政府其後公布的諮詢文件，卻直指有關方案會導致大幅加稅，令政府財赤提早出現。事件令周永新與林鄭月娥「反面」，雙方更在電台節目隔空對質，林鄭月娥批評周永新對公共財政和管理認識不透澈，周永新反指政府誤導市民，明言經過今次事件已對政府「死心」。
舊事重提，是否反映政府越來越不接納意見？周永新認為，當時退休保障研究未能落實，最大阻力應是政府的財金官員，他們完全不認同福利主義：「香港政府尤其是AO（政務官）、財金官員，最好甚麽也不做，最好政府不用花錢，他們經常認為，幫人是好心做壞事，認為香港是一個資本主義社會，優勝劣敗，自己不成功與人無尤，這種心態已存在數十年。」
政府經常只強調公帑要用得其所，忽略市民基本權利，周永新非常不滿：「到今時今日仍經常說這句，早前政府宣布復課，有人質疑為何不向全部學生派快速檢測，他們只抱着公帑要用得其所心態，不會轉換一個看法，讀書是小朋友基本權利，我們一定要保障他們得到這個權利，不可以因為任何經濟原因而喪失。」
寄望李家超任人唯才 放手做出成績
香港經歷商人治港、AO治港，新任特首李家超出身紀律部隊，香港將踏入武官治港時代，對民生政策未必熟悉。周永新認為，紀律部隊重視法治，習慣「Take Order」（執行指令）履行上頭指示，不會事事進行諮詢，明顯不太熟悉其他部門運作：「好明顯的例子是去年底政府發表《貧窮報告》，李家超身為扶貧委員會主席，完全沒有交代，因為他根本不懂。」
對於新一屆政府的期望，周永新唯一希望是李家超肯放手給負責官員去做，用人唯才：「視乎他選用甚麽人，是否願意放手；以及是否習慣給予下屬指令。先要看他委任甚麽人。我認為對基層市民來說，最重要是生活，看看他能否做出成績。」
